边疆治理是国家治理的重要组成部分，在中国历代王朝的边疆治理中，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”均被奉为圭臬。纵观整个清朝的边疆治理，大体分为“因俗而治”和“修教齐政”两个阶段。1644年清朝定鼎北京后，奉行的是“因俗而治”思想和实践，把边疆地区统合进来；入关70年后，疆域逐渐稳定，又以“修教齐政”思想和实践，对边疆地区进行“一体化”治理。
▲1820年清疆域图。（图片来源：谭其骧《中国历史地图集》）
通过对清朝边疆治理“因俗而治”和“修教齐政”核心思想和实践经验的总结，可以为我国国家治理体系和治理能力的现代化提供历史借鉴。
一 因俗而治，清初治边思想的底色
从白山黑水间崛起的满族人，何以能建立起一个强大的国家？目前，学术界较为共识的说法是“参汉酌金”，即后金（清）统治者既强调他们是金朝的继承者，又着重学习中原的制度和文化。这是一个从无意识学习向有意识模仿的阶段，这个阶段的底色就是因俗而治。
入关前，努尔哈赤利用北方游牧民族通用的盟誓与联姻等习俗，有效促进了满蒙军事—政治联盟的形成。入关后，联姻这种因俗而治的政策被清朝定为国策，成为了笼络蒙古领主贵族的一种恩赐性措施。
清朝逐步统一蒙古各部后，在从俗从宜的原则上，结合满洲八旗制度建立的盟旗制度，符合清朝统治者既“因俗而治”，又“分而治之”的经略理想，同时也是最节约统治成本的制度。
▲清朝治理制度示意图。（图片来源：地球知识局）
在新疆地区，清政府因地制宜地实行盟旗、伯克、州县制度。因东部的哈密最早归附，加之康熙朝的政策准备不足，遂照蒙古例在哈密编旗设佐，实行与蒙古地区一样的札萨克制度。此后吐鲁番亦沿袭此例。当乾隆统一天山南北后，在南疆地区沿袭了当地原有的伯克制度，并进行改革，以便更为稳定地控制南疆。在乌鲁木齐、巴里坤等汉人居住比较集中的地区，清廷则设立与内地相同的府厅州县管辖。
清朝入关前，蒙古各部就信奉藏传佛教，纷纷建立“政教二道”的中心，清廷为了收束这些中心，势必要尊崇藏传佛教。
顺治九年（1652年），五世达赖喇嘛赴北京朝见顺治帝后，清廷因俗而治，封授达赖喇嘛为藏传佛教的宗教领袖，固始汗为西藏的地方领袖，依托蒙藏联合统治西藏。
康熙六十年（1721年），在驱逐准噶尔侵藏势力后，清廷为加强对西藏的统治，废除和硕特部在西藏建立的地方政权，改由清政府直接任命的几名噶伦共同负责西藏地方政务。和硕特拉藏汗败亡后，清廷又设计出噶伦制，依托当地僧俗贵族来掌权。
▲清代乾隆皇帝赏赐地方土司的车里宣慰使官服。（图片来源：中国民族报）
顺治五年（1648年），为分化土司与南明等势力的联结，减少统一全国的阻力，清廷首次明确提出投诚土司“准与照旧袭封”。在清廷的招抚政策下，边地土司纷纷来归。至雍正四年（1726年）大规模改土归流前，清廷对主动归附的土司均予以接纳，因俗而治的土司制度成为了清朝治理边疆地区的一项基本制度。
有清一代，清廷共设土司1779家，其中，前明归降仍授原职的土司为1078家，新设置的土司为701家，充分体现了清朝的土司制度是对明朝土司制度的继承和发展，清朝“因俗而治”的治边思想也与明朝一脉相承。
二 修教齐政，清朝边疆地区改制的目标
中国古代王朝总是希图以最小的治理成本达到最大的治理效能，并在这两者之间寻求平衡之道。对清朝而言，各边疆地区有着不同的自然禀赋、风俗习惯和政治文化，“因俗而治”能以最小的治理成本获得最大的治理效能，但是因俗而治也使得清朝的中央权力在地方受限，并可能出现尾大不掉的情况。
随着清朝实现“大一统”目标，以及经济实力不断增长，清廷在入关70年后，逐渐进行“修教齐政”的改革以及实施“一体化”政策，这更符合清朝长治久安的长远利益。
▲拉萨八廓街上的清政府驻藏大臣衙门旧址陈列馆。新华社记者 丁增尼达 摄
雍正五年（1727年），西藏贵族发生内讧，清廷首次设立驻藏大臣以监督西藏地方政府，调解内讧。“卫藏战争”后，清廷调整对西藏的施政方针，任命平叛有功的噶伦颇罗鼐总理西藏政务，驻藏大臣对西藏政务起监督作用。
乾隆十五年（1750年），西藏发生内乱，驻藏大臣被杀，清廷任命四川总督策楞入藏平叛。策楞抵达西藏后，按照乾隆皇帝“众建以分其势”的原则，制定了“酌定西藏善后章程”十三条，把藏王班第达降为噶伦，提升达赖喇嘛和驻藏大臣的地位，并在此基础上成立噶厦政府。
乾隆五十八年（1793年），清军驱逐廓尔喀后，清廷颁行了“藏内善后章程”二十九条，明确了驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼地位平等，这是驻藏大臣全面掌管西藏政务的标志。
清廷在西南地区因俗而治实行的土司制度弊端丛生，土司贪赃枉法、互相械斗、抢夺地盘，渐成尾大不掉之势，雍正皇帝最终决定实行大规模改土归流。
雍正年间的改土归流剿抚并用，共革除土司220家，清廷对原土司地区进行了直接、有效的治理，以流官取代土司，废止土司各种陋规，实施与内地一体化治理，并派兵置守。这些措施促进了边疆地区社会稳定和经济发展，增强了清廷的边防能力。迨至清末，清朝不断改土归流，扩大成果，促进了内地和边疆的一体化进程，遏制了西方殖民者的觊觎。
▲清代柳条边遗址。柳条边修建于清顺治、康熙年间，是清朝为了保护东北“龙兴之地”、防止外藩侵入而修筑的封禁界限。（图片来源：地球知识局）
清末西方列强侵扰中国边疆，导致了严重的边疆危机。清廷之前对边疆地区的封禁政策已经不合时宜，改革迫在眉睫，在边疆地区设立行省就是其应对危局的关键措施。在新疆，左宗棠于光绪四年（1878年）收复新疆，大大巩固了清廷的统治。在左宗棠的倡议下，清廷于光绪十年（1884年）在新疆建省。三年后，清廷决定将“所有伯克名目全行裁汰”，伯克制终为州县制所取代。
在台湾，中法战争的爆发使清廷亟须巩固海防，清廷于光绪十一年（1885年）在台湾建省。
在东三省，清廷为整顿吏治、改善民生、清除积弊、巩固国防，于光绪三十三年（1907年）分别设立奉天、吉林、黑龙江三省，改盛京将军为东三省总督。
在内、外蒙古，清廷采纳程德全、贻谷等人提出的“注重漠南，以期渐进”的建议，暂缓在外蒙古地区设立行省，着重筹划在内蒙古设立热河、察哈尔、绥远三个行省。
光绪三十四年（1908年），川滇边务大臣赵尔丰在川边巴塘、理塘推行改土归流，为建省做准备，川边建省的条件渐趋成熟。傅嵩炑代理川滇边务大臣后，奏请设立西康省。但是，在内蒙古与西藏设省的尝试均因辛亥革命的爆发而搁浅。
三 “因俗而治”“修教齐政”有机结合，巩固、维护“大一统”
从历史上看，传统治边思想和实践的关键就是在尊重边疆地区特殊性的基础上，实现统一性，达到上下良好互动的效能。中国各边疆民族地区皆有自己的风俗习惯，清朝在入关前后，顺势而为，在边疆地区实施了诸如满蒙联姻、盟旗制度、尊崇藏传佛教、伯克制、土司制等有效制度，使边疆地区顺利纳入统治。
▲清朝在东北建立的第一座孔庙、东北最大的孔庙——吉林文庙。（图片来源：视觉中国）
清朝对边疆地区统治稳定后，“因俗而治”的问题逐渐暴露出来。在宗教方面，西藏与新疆的教职人员的影响力越来越大，新疆“捧经决案”“依经定罪”等现象屡禁不止；在西南地区，一些土司势力几成尾大不掉之势，威胁清廷的统治。如此种种，需要清廷“修教齐政”，大刀阔斧地进行改革。
尤其清末面对边疆危机，更需要清廷由原来的“防边”思想转变为“边防”思想，设立行省制度，进行“一体化”改革。由此可见，“因俗而治”是为了安民固边，并非治边之策的终点，而恰恰是起点，最终是要“修教齐政”。两者的完整结合，才是边疆治理的核心逻辑。
通过梳理中国历史上存续时间超过70年的“大一统”王朝就会发现，每个王朝其实都有“因俗而治”和“修教齐政”两个阶段，只不过清朝更加典型，具有突出的历史地位。清朝尽管是从东北一隅崛起的满洲所建立的王朝，但是他们更好地延续了中国历朝历代的治理传统，并汲取以往的治理教训，将“因俗而治”和“修教齐政”治理逻辑有机结合，实现、巩固、维护了“大一统”格局。
▲长城。（图片来源：视觉中国）
纵观清朝的边疆治理过程，其治理智慧在于，清初以“因俗而治”的策略把边疆地区纳入版图，真正实现了“大一统”格局，体现了治理中妥协的智慧；待70—100年之后，边疆地区统治逐渐稳定，但也出现各种问题，为此，清廷逐步谋划“修教齐政”之策，即把边疆和内地治理通盘考虑，把中央权力进一步渗透到边疆地区，实现全国地方教化与治理的一体化发展，达到稳固统治的目的，形成治理的联动效应，体现治理中改革的智慧。清朝在“执两用中”思想的指导下，在“因俗而治”和“修教齐政”中找到了平衡之术，实践出了“清朝方案”，一定程度上实现了长治久安。
边疆治理是当代中国国家治理的重要组成部分，清朝“因俗而治”和“修教齐政”的思想及实践，是清廷治理边疆的经验总结，也是治理人口规模巨大国家的经验总结，更是历朝历代治理边疆层累经验的总结，对推进当代中国国家治理体系和治理能力的现代化有着重要的借鉴意义。
（作者简介：吕文利，中国社会科学院中国边疆研究所西南边疆研究室主任，中国社会科学院大学教授、博士生导师。）
本文为国家社科基金重大项目“清代形成的嵌入式互动格局与中华民族共同体意识研究” （项目批准号: 22&ZD217）阶段性成果。
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