《农业农村部关于落实“四个一批”要求扎实推进帮扶产业高质量发展的指导意见》提出，发展帮扶产业是增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力、持续提升增收致富能力的重要基础，是巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴的有力支撑。

　　为深入了解民族地区帮扶产业发展状况，调研组赴河北、内蒙古、海南、四川、贵州、甘肃、新疆等7省区12个县（市、旗）开展调研，发现堵点难点问题，提出对策建议。

帮扶产业发展主要做法和成效

　　民族地区坚持把促进帮扶产业可持续发展作为巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴的关键抓手，把促进帮扶产业提质增效和风险防控摆在突出位置，立足当地特色资源禀赋，大力发展种植养殖加工、仓储冷链物流、休闲农业与乡村旅游等帮扶产业形态，通过补上资金、技术、设备、人才、流通等短板，促进帮扶产业提质增效，可持续发展。总体而言，帮扶产业发展的基础不断夯实，联农带农机制不断优化，展现出良好发展势头。

　　规划先行、政策务实，促进帮扶产业不断发展壮大。县域产业规划对于明确主导产业定位和发展思路具有重要意义，配套实施的政策对于落实规划要求、促进产业稳健发展起到保驾护航的支撑作用。从调研情况看，多数地区都对县域重点发展的帮扶产业制定了综合性规划或专项规划，在规划先行的基础上实施了一系列务实政策，保障了帮扶产业发展壮大。例如，内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗大力发展肉牛产业，出台一系列政策措施，实现了肉牛快速扩群增量。四川省康定市以牦牛产业集群化发展为主导，以高原特色粮油为产业基础，大力推动帮扶产业发展。

　　以打造特色农业产业优势区为抓手，形成区域产业竞争优势。从调研情况看，民族地区县域农业发展主动聚焦本地特色，通过打造产业优势区，形成一些彰显地域特色的区域品牌，推动本地产品在市场竞争中脱颖而出。例如，海南省琼中黎族苗族自治县引导农户种植沉香、油茶等高效经济作物，打造连片种植基地，让沉香、油茶等“六棵树”变成“摇钱树”。甘肃省东乡族自治县围绕把羊产业打造成“百亿级产业集群”目标，在政策上扶持引导、资金上重点倾斜、技术上全程服务，促进羊全产业链高质量发展。

　　构建风险预警防范体系，确保帮扶产业持续稳定运营。从调研情况看，一些地区建立了动态监测预警机制，通过分类分级的精准化管理有效保障了帮扶项目平稳运行。例如，新疆维吾尔自治区洛浦县将风险项目资产按照红、橙、黄、绿四色进行预警，建立预警监控台账，抓好分类分级精准管理，提升帮扶项目资产效益。一些地区建立了产业风险防范体系，强化多维立体化服务，主动防范帮扶产业风险。贵州省纳雍县对财政衔接资金投入的帮扶项目，严格落实资金管理办法，进行有效监管，探索完善项目风险评价制度，并引入保险制度。

　　推进帮扶资产确权到村，夯实联农带农的财产基础。从调研情况看，各地均按照中央有关要求开展了帮扶资产的清产核资和确权登记，将帮扶资产（到户资产除外）整体或折股量化确权到村集体。通过明确帮扶资产权属关系，夯实了持续性联农带农的财产基础。例如，贵州省纳雍县按照各级实施到村的项目形成的帮扶资产产权归村集体所有、到户类项目形成的资产产权归受益农户所有的原则，对摸排的帮扶项目资产，核实完善信息，建立帮扶资产台账，确定资产权属，公示后经行业部门审定同意，报县政府审批进行确权颁证。四川省康定市坚持把发展壮大农村集体经济作为促进农牧民增收、推进乡村振兴的重要环节，在实施帮扶项目时开展资产确权到村，同时推进集体资产股份制改革试点，组建股份经济合作社，对农村可经营性资产进行量化，把农村资源转变为合作社的股权，有效盘活农村闲置资源，多渠道增加集体经济收入。

　　创建乡镇级农民合作联社，打造盘活帮扶资产、壮大集体经济的新型组织载体。鉴于部分地区农村集体经济组织发展薄弱、经营管理能力有限等实际困难，相关地方创新成立乡镇级农民合作联社，即在村党支部领办的村集体合作社基础上，通过认缴出资组建乡镇一级的合作社联合社。这一组织创新在帮扶项目资产盘活运营中发挥了重要的作用。一方面，将村集体经济由“单打独斗”转变为“抱团发展”，使依靠单个村集体无法盘活的资产得以有效运营。另一方面，构造了集体经济的双层组织架构，使联社经营的资产收益分配能够为乡村两级集体经济提供积累，有利于帮扶产业不断扩大再生产，促进乡村共同富裕。例如，贵州省赫章县平山镇森之洋种植养殖农民专业合作社联合社依托全镇17个村集体经济联合的规模优势，统筹整合林地资源、扶持资金、技术人才等，促进天麻产业快速发展，实现年利润近800万元，带动群众就业7500余人次，打造了联社创收、村民受益的村集体经济样本。

　　构建规模企业与农民联利合作模式，既提升帮扶产业的竞争力和抗风险能力，又激发了农民的内生发展动力。鉴于外部规模企业进入乡村交易成本较高，本土经营者虽有成本优势但缺乏规模企业引领，一些地方在促进帮扶项目资产盘活利用过程中，建立激励相融的合作机制，将二者有机整合在一起，实现互补共赢。一方面，规模企业深耕农业上下游关键环节，为乡村经营者提供技术、销路等多重保障。农民主要负责生产环节，可以发挥其主体地位，切实激发农民的内生发展动力。另一方面，农民投工投劳和集体经济组织优势，有利于规模企业实现成本控制和有效监管。例如，新疆维吾尔自治区洛浦县种鸽科技养殖示范项目引进行业龙头企业硒鸽实业有限公司，通过“固定收益+合作社带动+村集体收益+就近就地就业”的模式保障农户增收致富，年出栏450万羽，年产值可达9000万元，吸纳本地劳动力170多人。

提升帮扶产业可持续发展和风险防控能力的对策建议

　　调研发现，民族地区帮扶产业可持续发展面临的问题主要集中于风险监测与预警机制不健全、帮扶项目对低效闲置资产的盘活利用操作简单化、联农带农不紧密、村集体经济组织经营管理能力弱、项目前期论证不严等方面，据此，提出以下对策建议。

　　建立帮扶产业运行全过程风险监测预警机制，及时发现并化解潜在风险因素。要充分利用好各地建立的帮扶产业发展风险监测系统，加强对帮扶产业发展全过程监管和工作指导，从产业生产经营、联农带农效果两个维度，产前、产中、产后、产业链外部环境四个方面，系统构建定期排查和调度机制，对包含市场风险、经营风险、自然风险、生产风险、销售风险等可能导致产业经营失败的关键性风险进行监测识别，发现问题，及时应对处理。以税收减免、财政奖补、信贷优惠等方式，对因不可抗力与系统性风险导致生产经营出现困难的企业及时给予必要的资源和政策倾斜；对确实无法继续经营的项目要及时止损，妥善处置帮扶资产，及时回笼财政资金。

　　深化帮扶资产产权制度改革，构建县乡村三级产权主体。鉴于部分地方创建乡镇级农民合作联社所发挥的广泛积极效应，建议进一步深化帮扶资产产权制度改革。鼓励各地在村集体经济组织基础上组建乡帮扶农民合作联社，并允许将跨村的帮扶资产权属关系明确到乡镇农民合作联社；进一步鼓励在乡镇级农民合作联社的基础上组建县级农民合作总社，并允许将跨乡镇的帮扶资产权属关系明确到县级农民合作总社。通过改革创新，构建起县乡村三级代表集体经济的产权主体，不但有利于理顺全国面广量大、高度分散的帮扶资产责权利关系，还能促进对帮扶资产的盘活利用和可持续经营，为帮扶乡村振兴、实现共同富裕夯实基础。

　　因地制宜创新“国有企业+乡土经营者”联利合作模式，构建帮扶项目嵌入县域产业链、乡土经营者嵌入县域利益链的长效机制。当前，国有企业仍是民族地区打造县域完整产业链的核心力量，建议各地围绕县域重点产业开展帮扶项目资产的盘活和利用工作，通过激励相容的机制设计，创新“国有企业+乡土经营者”各种联利合作模式。一方面，促进优势互补、多方共赢，实现帮扶资产的有效盘活和良性运营；另一方面，推动帮扶项目嵌入县域产业链、乡土经营者嵌入县域利益链，以此构建起共同发展、共同富裕的长效机制。

　　多措并举为农村集体经济组织赋能，强化其在帮扶项目经营中的主体地位。建议多措并举，利用各类政策为农村集体经济组织赋能，着力解决其在技术、资金、人才等方面的短板弱项。定向支持村集体参与“以工代训”，提高生产技术能力；多重金融工具嵌套，解决村集体资金短缺瓶颈；建立健全人才返乡入乡激励机制，破解乡村人才短板。

　　强化帮扶产业发展规划和项目前期论证，做好科学决策。要立足本地优势特色资源和区域重点产业规划，谋划帮扶产业项目。在具体项目立项决策方面，重视项目前期工作，加强对市场环境、技术条件、选址区位、营销渠道等专题研究，强化财务分析、经济分析和风险评估，在科学严谨、扎实充分的论证基础上进行决策。在执行过程中，通过强化资金、人才、技术等要素保障，实现帮扶项目稳健运行。

　　（调研组成员：马俊茹、刘一、朱海波、计晗）

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