唐朝政治制度史的研究积累相当深厚，就一些专门制度的研究来说，几至史料穷尽且题无剩义的地步。然而一旦转换视角，制度史研究也不乏常新的话题，甚而可为新的学术语境下整体史研究贡献理论与方法。国家治理体系就是政治史和制度史研究中新的整体性议题，需要就若干专题深入研究才能有所发覆，也需要结合已有研究做出整合性梳理，以把握其在不同时代的特征，才能更好推进。唐朝前期的国家治理体系在中国帝制时代国家政治体制的发展史上具有特殊的地位，在众多方面呈现出承前启后的时代特征。

　　律令与格式：法典效力优先于制敕权威的治理逻辑

　　唐前期国家制度的基本结构是通过《职员令》规定的，包括六篇《职员令》在内的唐令总共有三十卷，其篇目从武德七年令到开元二十五年令略有变化。令是唐前期由“律令格式”组成的法令体系中的一种，《唐六典》刑部郎中员外郎之职条将四种法典的作用概括为“律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违正邪，式以轨物程事”。这是对唐朝建国以来形成的法令体系做出的高度概括，其内在逻辑需从两个方面来理解。一是动态地看，唐代法令体系的基石是贞观十一年（637年）编纂的律令所奠定的，但律令格式并非从唐朝开国以来就是一套完整的法令体系，这套体系是在唐高宗永徽二年（651年）形成的，而且是魏晋以来法令制度发展的集大成者（参见楼劲《魏晋南北朝隋唐立法与法律体系》）。《唐六典》的表述是一种与其盛世制礼作乐的意旨相一致的建构。二是唐初制定的律令，都不仅仅是通行的汇编敕例的法律条文，而是真正意义上的法典。其意义不仅在于提供了正刑定罪的法规和政务运行的准则，而且体现了治国安民之道，是道与术的高度统一。这一点是律、令高于格、式之处，也是其具有神圣性的原因。由于唐太宗和贞观之治的典范地位，奠定于贞观时期并经唐高宗时期完善起来的律令格式，作为互为补充的法典，在整个唐前期具有高于皇帝制敕的效力。尽管唐前期的君主也具有立法的专断性权力，但与其他时期相比，其立法的随意性受到限制。不仅唐律规定“断罪皆须具引律、令、格、式正文”（《唐律疏议》），唐前期的君主也多次强调“律令格式，为政之本”，“其制敕不言自今以后永为例程者，不得攀引为例”，禁止“用例破敕及令式”的情况（《唐会要》）。这在帝制中国的历史上是非常独特的，与宋代以后由皇帝诏敕编修而成的“编敕”优先于律令的情形也大为不同。唐代律令的影响极其深远，即便强调“编敕”效力高于律令的北宋，在整体立法方面都还无法摆脱唐代律令的影响，没有制定出一部崭新的宋律和宋令。宋仁宗修《天圣令》，只是取唐令为蓝本，并未完全独立于唐令。尽管现实中的司法裁决和政务运行都更偏重于依靠编敕和附令敕，敕的法律效力事实上也高于律令，但基于唐代律令而翻修的《宋刑统》和《天圣令》仍然具有其不可替代的神圣性（参见戴建国《〈天圣令〉研究两题》、黄正建《唐代法典、司法与〈天圣令〉诸问题研究》）。

　　正因为作为制定法的法典效力高于在位君主制敕的权威，唐前期被称为律令制国家，即国家的基本制度都是由律令格式所规定的。但是，这并不意味着对国家各种社会关系的规定及政务运行的规则完全是刚性的，而是还有弹性规定的一面。例如，《职员令》规定了各级官府的基本组织架构，超出规定的官职被称为“令外之官”，但令也规定了可以有临时差遣，使职在一定范围内可以存在。律令格式规定的国家常行政务，在唐前期三省制下通常是由尚书省以上行奏抄和下行省符等公文书进行处理的，但处理重大疑难问题和临时性事务的表、状和批复的制敕等文书，虽处理程序与前者不同，但并未超出既有政务运行机制，本身就构成对律令体制的有益补充，是这个弹性结构中的有机组成部分。

　　邦国与天下：在京诸司区分于天下诸州的行政架构

　　从武德到开元的《职员令》都是总共有六篇，分为三师三公台省职员令﹑寺监职员令﹑卫府职员令﹑东宫王府职员令﹑州县镇戍岳渎关津职员令﹑内外命妇职员令，囊括了君主以下各级官府的官员设置及其职掌，至于县以下的乡里组织则是在《户令》中规定的。三师三公是授予少数特殊人物的官职，从行政层级来说，可姑置不论。主体的行政架构是“台省”作为中枢机构，指挥“在京诸司”与“诸州”实施朝廷的政令。

　　“台省”指的主要是御史台和中书、门下、尚书三省，三省作为一个整体负责中枢政令的制定和向外颁布，三省长官共为宰相。从政务运行角度看，“台省”并列呈现出御史台与尚书省经纬交织的二元结构特征，体现的是国家政务运行在总体上的两种设计。以尚书省六部通过寺监和州县维持国家正常运行是主动作为的一面，以御史台三院（台院、殿院、察院）通过中央直贯基层的使职系统对尚书六部为枢纽的政务运行中出现的违反律令格式犯罪行为进行纠核是防范纠偏的一面。两套系统并不是完全平行和平等的，虽然并称“台省”，尚书省在制度上地位要略高于御史台，政务处理和申诉的环节上也处于御史台的上端，二者在许多方面还有交叉和交集。御史台得以与三省并列，一方面体现了监察权的层级在提升，同时也是政务运行全过程都要纳入监察范围的需求。“台省”从此成为国家体制中一个重要的概念，也是官僚结构中的最高层级，开元以后的选官制度中就不断在强调“不历州县不拟台省”的原则。

　　在《唐六典》的高度概括式表述中，“在京诸司”与“诸州”分别对应的就是“邦国”与“天下”。这是唐代国家治理体系中的又一个二元结构。尚书六部与九寺五监的区别，与其说是掌政令与掌事务（参见严耕望《论唐代尚书省之职权与地位》）之分，还不如说是所掌为天下与邦国政务之分，六部尚书侍郎的职掌都是掌天下若干方面的政令，所有寺监所掌则全部界定在“邦国”范围之内，除了事务也有政令。例如户部尚书侍郎之职为“掌天下户口井田之政令”，司农卿之职则为“掌邦国仓储委积之政令……凡京、都百司官吏禄廪，皆仰给焉”。作为掌邦国政务的寺监，其负责的各类政务限于京师和东都范围，尽管有一些方面或环节上也关联地方的政务，但不具有对州县的领导地位，不能向州县发布政务文书，也不能直接承接州县政务。刑部尚书侍郎之职为“掌天下刑法及徒隶句覆、关禁之政令”，大理卿之职则为“掌邦国折狱详刑之事”。这种在京诸司区分于天下诸州的行政架构，以及二者错落地分别对接尚书六部的体制，是汉魏以来政治制度发展的总结与定型，并一直影响到后世。

　　事类与职司：使职差遣交织于尚书六部的政务类别

　　汉魏以来在文书行政中发展起来的尚书系统诸曹司，因其处于中枢决策与具体执行的中间环节，逐渐成为政务汇总的枢纽。至隋朝将各曹司整合为尚书省的吏户礼兵刑工六部，每部下辖四司。尽管各曹司自有其渊源，但统合为六部则是一种宏观的政务分类举措。国家政务按照尚书六部分类的原则在唐前期得到进一步完善，且地方州县与此相对应，州县的办事机构泛称为“六曹司”。尽管终唐一代地方的六曹司在名称上尚未完全对应尚书六部，但其分类的原则却是对应的。

　　律令体制下，尚书六部所掌涵盖了全部国家政务，即朝廷要处理的政务都归纳到二十四司的统摄下。如果使用近代以来决策与行政、立法与司法等政治学术语来表述的话，唐前期的国家治理大体遵循以下原则：立法和决策“断自宸衷”，即君主享有包括立法在内的决策专断权，中枢层面中书、门下和尚书三省分工协作构成一个整体实现决策制定与政令颁行合一，有司层面包括在京诸司和天下诸州则以行政为主导分工对接尚书六部。归总到尚书六部的六大部类政务都统摄于三省运行机制之中，无论是治官与理民、礼乐与刑罚、军事与民事，都遵从于一个一体化运作的行政统摄体系。法律史研究中民、刑二分问题的争议，很大程度上限于概念之争，放眼唐代国家治理总体原则，这种区分在律令格式的法令体系中缺乏依据，在政务运行中更是无从谈起。对于违反令、式者依格、律处罚，只要是五刑中徒（不包括徒）以下的刑罚，是在京诸司和府州各曹司及县司皆可行使之职权，这种处罚及作出处罚的审理，都是政务裁决的范畴。涉及徒刑以上刑罚的执行，在京诸司移交大理寺，府州各曹司则移交给法曹，大理寺和法曹对接的是尚书刑部所掌司法政务。如果出现抑屈不平，可以申诉，诉讼人可以向上一级官府申请重新审理。当然，申诉的受理并不能理解为司法行政二分体制中的司法活动，而是由尚书省处理的纠错机制。

　　规定国家政务运行中职司及其相对应事类的律令体制，必须具有一定的弹性。事类可以相对固定，但官府要处理的事务却是层出不穷、变化不断的。为了应对急难险重及各种新出事务，皇帝差派体制内的官员作为“敕使”处理，而使职最初都是从御史台系统派出的。“设官以经之，置使以纬之”（《通典》），经纬交织维持着律令体制的运转。

　　王言与省符：中枢政令直贯于州县乡里的文书系统

　　唐代国家政务运行有着严密的文书系统，皇帝、皇太子和亲王、公主都有自己的专用命令文书，行用于不同的场合和范围。由上而下的命令文书主要是被称为“王言”的君主制敕及尚书省以曹司为主体将制敕转发至“在京诸司”和“天下诸州”的“省符”。《唐六典·尚书都省》概括下行文书的类别为：“凡上之所以逮下，其制有六，曰制、敕、册、令、教、符（注：天子曰制、曰敕、曰册，皇太子曰令，亲王、公主曰教。尚书省下于州，州下于县，县下于乡，皆曰符）。”“符”是政令传达最为正规的文书，只用于律令体制内的正式官司上级对下级的命令，最终的权威则来自君主的制敕。从吐鲁番出土政务文书中保留的一些残符和符目来看，无论是西州都督府下发至其所属各县还是其中高昌等县下发至所属各乡的“符”，源头都应有制敕（包括批复奏状的敕旨及批复奏抄的御画奏抄），都是为了落实制敕精神逐级转发的命令文书。里正轮流在县司当值者，负责代表该乡接受县司下发的“符”，其实也就是接受朝廷颁下的制敕，他们被称为“承符里正”（唐长孺《唐西州诸乡户口账试释》）。虽然《唐六典》强调依托于“符”的尚书省下于州、州下于县的政令传达体系，实际上御史台在监督国家政务运行方面也具有某种类似于尚书省的地位，御史纠劾官员的报告“奏弹”经君主画闻同意之后成为“御画奏弹”，即可行下处分，州县官司亦须承受。

　　尚书省指挥州县乡里的垂直体系中，并非每一个层级都等量齐观，在保证上下贯通的同时，各个层级都有其核心政务，政务裁决权也是分层次的。尚书六部和诸司除了通过“省符”转发制敕之外，还有颁布其自身政令的文书牒和帖，府州和县司在承上级命令而颁的“符”之外，亦有牒和帖指挥公事。通过符与牒（帖）的交互使用，尚书六部和州县乡里无缝对接又各有侧重，构建起高度中央集权的自上而下的决策执行机制。律令格式对各个环节政务申报裁决有着详密规定，以保障朝廷政令逐级传达到基层，基层行政节级统属于朝廷。

　　（作者系中国人民大学图书馆馆长、历史学院教授）

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